Стратегия Арктики

Имя файла Размер

Беседа журналистки Ольги Стройновой с ведущим сайта Михаилом Жуковым

Ольга Информируя на своем сайте о подписании Президентом России Владимиром Путиным указа О создании правительственной комиссии по Арктике вы приводите длинный перечень имевших место неудач и говорите о необходимости правительственной комиссии по Арктике иметь собственное видение ее как целостного объекта государственного управления, а также детально проработать «карту проблем Арктики», кстати что это такое?
Михаил Давайте по пунктам.
Первое. Действительно ошибок было очень много, гораздо больше, чем перечисленных в том же тексте утвержденных программных документов – единственное, что за 10 лет можно предъявить как хоть какой-либо успех. Существует много конкретных субъективных и объективных причин возникновения перечисленных неудач, среди которых самой общей является отсутствие видения штатными управленцами Арктической зоны Российской Федерации как целостного объекта государственного управления. У этого обстоятельства также есть ряд субъективных и объективных причин. Но и среди них можно выявить ведущую – неполноту алгоритма управленческого процесса: сбор информации, ее анализ (сопоставление и структурирование), ее синтез (интеграция) в общую объемную картину, прогнозирование (желательно сценарное), проектирование (так же желательно сценарное). Из приведенного перечня процедур практически полностью выпала процедура синтеза (интеграции) информации, проанализированной профильными структурными подразделениями (департаментами, управлениями), в общую объемную картину объекта управления. Между профильными подразделениями (как ведомств, так и компаний), а также курирующими их профильными же высшими менеджерами предпоследнего этажа управленческой системы и высшим интегральным уровнем управления отсутствует структура, которая интегрировала бы всю сумму информации в общую объемную картину. В результате процедуры прогнозирования и проектирования осуществляются на основе фрагментированных информационных блоков, не подвергшихся процедуре интеграции во всей ее методической полноте.
Второе. Арктика как объект государственного управления в целом сообществом управленцев не осознана, так как она им стала сравнительно недавно (ранее были районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности). Процесс начался в Минэкономразвития при Грефе после ликвидации Госкомсевера и передачи полномочий в данное ведомство. Научно и информационно обеспечивал перевод фокуса управления с Севера на Арктику ФГУ ВНКЦ «Север», доставшийся Минэкономразвития по наследству от Госкомсевера (ликвидирован как госучреждение в 2007 г. и ныне существует в формате АНО НКЦ «Север»). Процесс этот протекал поэтапно и стал очевиден для общества в момент создания Минрегиона России, чья деятельность сосредотачивалась уже более на Арктике, чем на районах Крайнего Севера.
Третье. Специализированная отраслевая наука в сфере управления Севером и Арктикой ликвидирована, как и большая часть отраслевой науки в целом. Существующие академические учреждения специализируются на определенных отраслях знания и обладают глубокими компетенциями в узких его секторах. Ко всему прочему академические специалисты плохо представляют себе механизмы государственного управления - они им мало интересны с точки зрения их научной деятельности. Поэтому чиновнику, которому поручили решение проблем вне сферы его специального образования и опыта предыдущей деятельности, для взаимодействия с узкими академическими специалистами нужен посредник. С одной стороны этот специалист должен иметь широкий профессиональный кругозор и быть способным эффективно взаимодействовать с глубоко специализированными академическими специалистами. С другой стороны он должен быть хорошо знаком с практикой государственного управления и эффективно интегрировать разнородную информацию глубоких, но узких академических специалистов в картину проблемы в целом. Причем эта целостная картина проблемы (в нашем случае это и есть та самая карта проблем Арктической зоны России) должна быть сформулирована языком, понятным чиновнику и что еще важнее, удобным для непосредственного использования в целях государственного управления.

Ольга Неужели совсем ничего не осталось?  
Михаил Из отраслевого в сфере территориального развития остались институты системы ГИПРОГОРа, но они занимаются проектированием в сфере градостроительства и также страдают односторонностью. Можно указать только на Совет по изучению производительных сил (СОПС), имеющий одновременно ведомственное подчинение (Минэкономразвития России) и являющийся институтом РАН. СОПС располагает достаточно широким спектром специалистов и мы с ним тесно сотрудничаем.
Ольга Процесс коммуникации ученых и чиновников действительно протекает так тяжело?  
Михаил Это реальная и очень актуальная проблема, и я хорошо ее знаю по собственной практике. Из академической науки (20 лет в Институте Северцева, с участием специалистов которого наш Президент общается с животным миром) я перешел в отраслевую науку (7 лет в ФГУ ВНКЦ «Север» Минэкономразвития России, хотя приглашался еще в Госкомсевер), потом 7 лет работал в крупном бизнесе (ОАО «ГМК «Норильский никель»), сейчас руковожу научной деятельностью трех негосударственных научных центров. Работаю и имею опыт работы в экспертных советах профильных комитетов обеих палат Парламента, экспертных советов палат Парламента, комитете Торгово-промышленной палаты России, общественных советов ведомств. Имея такой бэкграунд, очень хорошо представляю трудности коммуникации различных сегментов сообществ специалистов и управленцев с учетом специфики их функционирования и связанного с этой спецификой опыта и формата восприятия окружающей действительности. Тут очень много различных нюансов и деталей, но в самом общем виде основные проблемы таковы, как я их описал.
Ольга Приведите тогда примеры применительно к обсуждаемой теме.
Михаил Хорошо, давайте посмотрим опыт Минрегиона России, так как ведомства уже нет и пора подвести итоги и проанализировать его опыт. С Минрегионом я взаимодействовал в течение всего периода его существования и пытался сотрудничать со всеми командами, занимавшимися проблемами Арктики. Если оставить в стороне субъективные обстоятельства (при том, что их вклад периодически был ведущим, и многие неудачи связаны с личной спецификой конкретных чиновников) можно выделить следующие постоянно воспроизводящиеся проблемы.
Первая – использование экспертного сообщества для формирования иллюзии согласованности управленческих решений с наукой через формат совещания с широким участием, в ходе которого большая часть присутствовавших вообще не имеет шансов высказаться, а получившим слово давалось по 5 минут, так как желающих много. В результате к документу прикладывался протокол совещания, фиксирующий присутствие широкого круга самых разнообразных специалистов. Обсуждаемый же документ более адекватным не становился, подвергаясь не сутевому, а лишь поверхностному редактированию. «Научная индульгенция» помогает вносить документ в Правительство, закрывать поручение и получать по его итогам «печенюшку». Но с этим документом потом жить и как говорила Фаина Раневская: «Деньги будут проедены, а позор останется навсегда». Поэтому чиновники особенно не любят, когда плоды их деятельности обсуждаются не в процессе, а по итогам и тем более в некоторой ретроспективе.
Вторая – неумение использовать разнородную и часто фрагментированную информацию, непонимание самой необходимости ее использования, а также методологии доведения фрагментированной картины объекта государственного управления до полноценных кондиций. Имея значительные объемы полученной от экспертов информации, чиновники-исполнители просто отбрасывали ее и готовили неадекватные документы исходя из неких расхожих стереотипов, сформированных в общественном сознании непрофессиональными СМИ.
Третья – неумение работать с экспертным сообществом в целом. Конкретные чиновники устанавливали контакт с конкретными более или менее узкими специалистами и полученный результат был абсолютно неадекватен в силу своей односторонности, хотя с формальной точки зрения в логике одностороннего подхода все правильно. Тут надо сказать, что такие претензии можно предъявить и Минэкономразвития России, и мы уже касались этих случаев в материалах нашего сайта.
Ольга Напомните пожалуйста, чтобы читатели не искали их в большом ворохе документов сайта.
Михаил Во-первых это эпизод, когда в рамках НИР в интересах Минэкономразвития России в 2007-2009 годах Институт географии РАН (ИГАН) предложил использовать в качестве южной границы Арктической зоны России южную границу арктических тундр там, где геоботанические границы носят сколь-либо отчетливый характер. Он описан в статье «Российская Арктика: столетие поисков и споров». С собственно геоботанической точки зрения такой взгляд может быть вполне правомерным. Но с точки зрения задач хозяйственного развития страны или даже решения задач хозяйственно-экологического характера он был абсурден. При таком подходе Арктическая зона России в ее материковой части сужается максимально и подзоны типичных и южных тундр (именуемых Юрцевым Б.А. гипоарктикой), а также лесотундра и северная тайга (субарктика) оказываются за пределами Арктической зоны России. Иными словами, за пределами этой зоны оказывались и практически все населенные пункты, инфраструктурные объекты и объекты недропользования, которые общественным сознанием рассматриваются как очевидно арктические и ради осуществления государственной политики в отношении которых Арктическая зона России и выделяется.
Ольга Постойте. Кто тогда неправ: ИГАН, Юрцев, Вы с соавторами, так как не являетесь узкими специалистами и не разбираетесь столь же глубоко в этих вопросах? Может быть, прав как раз упоминаемый Вами Юрцев?
Михаил Все сложнее и нужно опять же разбираться по пунктам.
Первое. Как правило, у широких специалистов есть и зоны углубленной специализации. Соавтор мой, Виктор Крайнов, специализируется на растительности тундр и работает на кафедре биогеографии МГУ. И сам я выпускник этой кафедры. Так что вопрос нам профессионально ясен и собственно к Юрцеву у нас никаких претензий нет. Но мы с Виктором, имея опыт работы в Минэкономразвития, видим проблему не под академическим углом зрения, а под углом государственного целеполагания. Это как переход от настольного тенниса к большому. Все очень похоже – сетка, ракетка, мячик, только площадка резко расширяется со всеми вытекающими.
Второе. Нужно понимать, что люди дифференцируют некий природный континиум (более или менее плавные переходы в непрерывности изменяющейся природной среды) в целях регулирования человеческой деятельности. При этом, во-первых, мы классифицируем природные явления по тем или иным критериям и таких классификаций может быть много (более удачных, менее удачных, удобных для тех или иных целей). Во-вторых, мы даем классифицированным объектам имена. Это не их собственные имманентно им присущие имена. Эти имена назначены им нами. Ну, например, мою маму зовут Валерия, что вовсе не означает, что я принадлежу к древнему римскому патрицианскому роду Валериев, а две тысячи лет назад означало бы. Так и Юрцев. Создавая классификацию, он давал имена выделенным им подзонам тундровой растительности. И он счел удобным и правильным, дифференцируя весь диапазон вариантов от лесотундры до арктических пустынь, разделить их на две большие части: гиперэкстремальную (арктика) и гипоэкстремальную (гипоарктика). С гипоарктикой непосредственно в его классификации граничат с севера типы тундр, которые он обобщенно наименовал «арктические тундры». Соответственно расположенные к югу от них типы тундр, именуемые Юрцевым типичными и южными тундрами, уже не несут в своем наименовании слово «Арктика». Но это тоже тундры. Таким образом, мы возводим в абсолют вопросы чисто терминологические, воспринимаем как «священную корову» имена, которые мы сами же и назначили. Назначили бы другие имена – иначе структурировали бы пространство исходя из формальных (именование), а не сущностных (соответствие задаче) оснований. Опытные специалисты сказанное понимают и не попадают в терминологические ловушки. Неспециалисты в них попадают регулярно, так как либо вообще не знают об этой проблеме, либо не имеют знаний, позволяющих увидеть за именем сущность.
Ольга Хорошо. Убедили. А еще примеры есть?
Михаил В той же статье «Российская Арктика: столетие поисков и споров» описан подход ФГБУ «Арктический и антарктический научно-исследовательский институт» Росгидромета (ААНИИ), в соответствии с которым в Арктическую зону России включались уже Арктика и Субарктика, что было несомненным шагом вперед, но сохранялся принцип, в соответствии с которым «в горных районах (Кольский п-ов, Анадырское плоскогорье, Чукотское нагорье) - по границе водоразделов, разделяющих водосборные площади разных морских и океанских бассейнов», который совершенно не соответствовал изначальному целеполаганию районирования.
Ольга И чем же он не соответствовал?
Михаил Я уже писал об этом неоднократно и все есть в материалах сайта. Кратко повторюсь. Арктическую зону России выделяют для целей социально-экономического развития, а не для исключительных целей научного исследования или регулярного получения оплеух от «мирового сообщества» по экологическим основаниям, хотя исподволь именно на этот результат работа по определению так называемой «южной границы» и выводилась. Граница водоразделов как критерий не отвечает ни на один вопрос в связи с задачами государственного управления в целях социально-экономического развития. Нужно пояснить, что растительность на равнинных территориях является очень хорошим визуальным индикатором природно-климатических условий, но в горной местности на географическую зональность накладывается зональность вертикальная и все критерии плывут. Если бы в этой ситуации использовались критерии, соответствующие целеполаганию: целостные природно-хозяйственные комплексы арктического облика - это было бы понятно. На какой вопрос отвечает геоморфологический критерий – не понятно вообще. Просто формально взят один из множества географических критериев дифференциации земной поверхности и применен чисто формально. Более того, в Чукотском АО его никто применять и не пытался. Чукотку в Арктическую зону России включали целиком сразу. А вот Мурманскую область Минрегион упорно пытался резать по живому, в результате чего южное побережье Белого моря в состав Арктической зоны России включалось бы, а северное побережье этого же моря – не включалась бы. Мурманскую область общими усилиями отстояли, но к закрепленному в итоге составу Арктической зоны России много вопросов и все - неприятные.
Ольга И какие же?
Михаил И об этом на сайте много подробных материалов, например пять последних по времени статей в разделе «Районирование Арктики». Если коротко: непонятно по каким причинам тотально обрезана Якутия, Туруханский муниципальный район включен щедрой рукой целиком, а соседний Эвенкийский муниципальный район полностью проигнорирован и, наконец, карельское Беломорье. Если архангельское Беломорье в Арктическую зону России включили, то почему не включили аналогичное карельское? Это даже не вопрос справедливости. Это вопрос элементарного здравого смысла. О чем думали чиновники Минрегиона делая все это?
Ольга А в чем был интерес максимального заужения Арктической зоны России?
Михаил Все приарктические государства поддерживают экономическую и социальную сферу своих арктических территорий, так или иначе компенсируя специфическое внеэкономическое удорожание и выравнивая для них конкурентные условия. Только Россия этого не делает. Ко всему прочему специфические условия Арктики и проживание в ней коренных малочисленных народов Севера создают легальные основания выхода из режима ВТО по крайней мере в части секторов экономики.
Ольга Я не поняла. Нам не выгодно выравнивать конкурентные условия в своих арктических регионах и нам не выгодно выходить за пределы ограничений ВТО?
Михаил Выгодно.
Ольга Тогда кому это не выгодно?
Михаил То, что выгодно нам, не выгодно нашим конкурентам. И наоборот.
Ольга Тогда почему не делаем? Уступаем давлению конкурентов?
Михаил Прямо на нас никто не давит. Просто они – наши учителя, гуру, пророки из чужого отечества, так как: «… и не лечит врач в собственном доме». Учили они нас не в наших, а в собственных интересах – это теперь почти все понимают. Ведь их собственный опыт региональной арктической политики радикально отличается от нашего. Во многом в сфере государственной политики в Арктике мы продолжаем следовать курсом девяностых годов. Но корабль трудно развернуть на другой курс одним движением. Поэтому в одних вопросах мы решительно возвращаемся в Арктику, а в других – продолжаем уходить из нее в соответствии с курсом начала девяностых. То же самое происходит на Дальнем Востоке, в Сибири, в Байкальском регионе. Теперь еще и бюджетные ограничения, хотя долгие годы ранее бюджет сводился с профицитом. Причем, существенным.
Ольга Вы назвали южную границу Арктической зоны России «так называемой». Почему?
Михаил Я уже много лет борюсь против этой глупости и в своих текстах многократно этого вопроса касался. Все это есть в материалах сайта, например, материалы еще 2006 года. Повторюсь. Арктика – это не организмоподобное образование, «кожу» которого можно найти в результате научных исследований и назначить ее «южной границей». На самом деле такового природного феномена не существует. Существует «географический континиум» - в той или иной мере постепенные переходы между территориями с различными природными условиями. Это люди для удобства ориентирования в среде дают наименования относительно однородным участкам земной поверхности, причем однородность эта может быть весьма условной и определяться по совершенно различным критериям. Поскольку мы выделяем Арктическую зону России для целей государственного управления, использоваться должны определенные человеком границы, используемые им для целей управления. Какие это будут границы: административные, муниципальные, иные – вопрос чисто технический и не должен возводиться догму. Какие удобны – такие и будут. Но это именно границы для целей управления. А раз так, то чисто технически нет необходимости описывать их как линейные объекты сложной конфигурации (с перечнями поворотных точек и другими элементами кадастровой инженерии, во что одно время пытались завести проблему некоторые чиновники Минрегиона). Достаточно простого перечня наименований оконтуриваемых этими границами территорий (административных и муниципальных образований разного уровня или, например, лесничеств). Поэтому я все время говорил и писал: «Не граница, а состав», так как само использование понятия «граница» уводит мысль в сторону и запутывает целеполагания.
Ольга А как вообще получилось, что все говорят о границе, а не о составе Арктической зоны России?
Михаил В нашей стране, как правило, все беды от журналистов, которые бойко пишут о том, что плохо себе представляют. Граница – наглядный образ, а состав – бюрократический термин. Еще в период, когда объектом государственного управления были районы Крайнего Севера, чиновники употребляли понятие «перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», а журналисты писали о «границе Севера», и ничего, что граница эта простиралась до южной границы России, до широты Севастополя и Сухуми. Это смущало только специалистов. Когда старых профессиональных управленцев заменили новым поколением «эффективных менеджеров», во многих случаях в основу целеполаганий и принимаемых управленческих решений легли растиражированные прессой стереотипы общественного восприятия, как бы далеки от реальности они не были. Что касается понятия «южная граница Арктической зоны Российской Федерации», то чиновники Минрегиона из первой команды этого ведомства сами употребили его при подготовке проекта поручения Правительства в соответствии с общераспространенными стереотипами. Когда я разъяснил им ошибку, они выслушали меня с огромным удивлением, согласились, но сказали: «Не переписывать же теперь поручение. Будем работать с тем, которое есть». В итоге, максимум того, что удалось добиться – употребление понятий «граница» и «состав» в документах одновременно и определение на практике Арктической зоны России через перечень включенных в нее территорий, а не перечень поворотных точек очень длинной и  ломанной линии "границы", к чему время от времени дело начинало клониться и что удавалось своевременно предотвращать посредством разъяснения вопроса очередной команде Минрегиона.
Ольга Нам осталось обсудить перечень упомянутых Вами неудач.
Михаил Давайте в следующий раз, так как это долгий разговор и мне желательно иметь с собой электронный архив документов, на которые необходимо будет сослаться. На сайте выложена лишь малая толика моего архива и многое мы на нем не найдем.